Strategia prowadzenia sporów i zawierania ugód

Potrzebne jest opracowanie strategii prowadzenia sporów i zawierania ugód. Strategia taka, ujęta w formę oficjalnego dokumentu firmowanego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, powinna dawać urzędnikom kierunkowe wytyczne co do właściwego sposobu działania w sytuacji sporu z podatnikiem. Powinna wskazywać, jakie są cele procedur podatkowych i jak cele te realizować w sposób skuteczny, efektywny i słuszny. Dokument taki zarazem da podatnikom wiedzę o tym, czego mogą spodziewać się w sytuacji sporu. W tym zakresie ma być zatem deklaracją dobrej woli – złożoną podatnikom obietnicą dobrego traktowania przez urzędników.

Strategia ma więc jednocześnie informować, deklarować i upewniać. W związku z tym jest dokumentem ważnym i dla podatników, i dla urzędników.

Inspiracja brytyjska

Brytyjska „Strategia prowadzenia sposób i zawierania ugód” (Litigation and Settlement Strategy) wraz z komentarzem dostarcza inspiracji. Ten dość niewielkich rozmiarów (z komentarzem liczący 41 stron) programowy dokument powstał w 2007 r. Od tego czasu kilkakrotnie był poddawany rewizji; obecna wersja pochodzi z 2017 r.

„Strategia” obrazuje nade wszystko pragmatyczne podejście do sporów podatkowych. Podstawowym zadaniem administracji skarbowej jest tworzenie warunków, w których spory powstają możliwie rzadko. Jeżeli jednak się zdarzą, mają być rozwiązywane we współdziałaniu z podatnikiem. To właśnie traktowane jest jako recepta na ich rozwiązywanie w sposób najbardziej „skuteczny i efektywny”.

 „Strategia” identyfikuje jako źródła sporów m.in. nieporozumienia co do faktów lub prawa – a zatem trudności komunikacyjne, które można usuwać w rozmowie. Z założenia większość sporów ma być załatwiana przez konsensus z podatnikiem; ich mniejszość trafiać do sądu lub podlegać przymusowej egzekucji.

Pragmatyzm wyraża się w pojęciu „sporu efektywnego kosztowo” (cost-effective dispute). Spór tak dalece, jak to możliwe, jest prowadzony w warunkach otwartości, współdziałania, w toku roboczych kontaktów z podatnikiem. Organ podatkowy ujawnia wątpliwości co do poprawności rozliczenia konkretnie i jak najwcześniej. Wspólnie z podatnikiem ustala kwestie organizacyjne i techniczne, takie jak zakres potrzebnych dowodów, termin i sposób ich prezentacji, punkty sporne (także z zastosowaniem techniki „drzewa decyzyjnego), itd. W miarę możliwości kwestie załatwia w bezpośredniej komunikacji z podatnikiem, w tym podczas spotkań (nie przez wymianę pism). Dzięki tym i innym zaleceniom dyskusja między urzędnikiem a podatnikiem jest dobrze ustrukturyzowana, nie osiada na mieliznach, prowadzi wprost do rozwiązania. 

Decyzję o kontynuacji sporu na drodze sądowej organ podejmuje na podstawie analizy opartej na licznych przesłankach – takich jak wartość przedmiotu sporu (w danej sprawie oraz sprawach podobnych tego i innych podatników), siła argumentów merytorycznych wspierających jego stanowisko, szanse na wygraną, wpływ na dyscyplinę podatkową (danego podatnika oraz innych podatników), wysokość kosztów sądowych, to, czy podatnik w sposób zamierzony naruszył prawo, to, czy w sprawę uwikłane są strategiczne zagadnienia prawne, konieczność zachowania spójnego podejścia co do danej kwestii wobec ogółu podatników.

Strategia a metody załatwiania spraw podatkowych oparte na porozumieniu

Strategia jest potrzebna tym bardziej, że projekt nowej Ordynacji podatkowej przewiduje konsensualne (oparte na porozumieniu) metody załatwiania spraw podatkowych. Jeżeli nowe mechanizmy zawierania umów podatkowych (bezpośrednio lub z udziałem mediatora) mają być praktycznie wykorzystywane, urzędnicy muszą zostać wyposażeni w narzędzia pomagające im podjąć decyzję o zawarciu ugody. Strategia powinna dawać urzędnikom wytyczne, jaki jest obszar możliwego porozumienia z podatnikiem.

Inspirujące treści zawiera strategia brytyjska, przewidująca m.in.:

  • nadrzędny obowiązek rozwiązywania sporów w sposób zgodny z prawem oraz z poszanowaniem zasady równości;
  • prowadzenie negocjacji przy pomocy argumentów merytorycznych (bez „arytmetycznych” targów o podatek);
  • wyłączenie „transakcji wiązanych” (package deals), tj. dokonywanie oceny merytorycznej każdej z kwestii spornych odrębnie, bez czynienia ustępstw w jednej w celu uzyskania ustępstw w drugiej;
  • wyłączenie kompromisu w sprawach „binarnych” – „czarnobiałych”, „zerojedynkowych” (które należy albo całkowicie poddać, albo walczyć o całość);
  • zawieranie porozumień w kwestiach cząstkowych lub proceduralnych (np. co do listy zagadnień spornych i niespornych, dowodów do przeprowadzenia itd.).

Czy przepisy nie wystarczą

Czy jednak niewystarczająca byłaby regulacja prawna – po co przyjmować strategię jako dokument „soft law”? Są istotne tego zalety takiego rozwiązania.

Po pierwsze dzięki temu zobowiązania wynikające ze strategii nie są narzucone administracji skarbowej, lecz przyjęte przez nią z własnej inicjatywy. Po drugie są one przekazywane podatnikom jako deklaracja dobrej woli pochodząca od administracji – co stanowi obiecujący punkt wyjścia do odnowy relacji. Po trzecie strategia powinna być napisana tekstem powszechnie zrozumiałym i swobodnym, a reguły działania z niej wynikające określone przy pomocy otwartych formuł. Tymczasem prawo w polskiej tradycji, w tym zwłaszcza prawo podatkowe, cechuje się większym rygorem formalnym – co z kolei przekłada się na komplikację i techniczny charakter jego języka.  

Prawda dokumentu, czy prawda po prostu

Opracowanie postulowanej strategii będzie okazją do przemyślenia na nowo zasad działania administracji skarbowej i sposobu załatwiania przez nią spraw spornych – w tym do refleksji, czy sposób ten jest efektywny. Przyjęcie strategii będzie też sygnałem dla podatników, że administracja skarbowa jest gotowa na zmianę.

Trzeba jednak zastrzec, że przyjęcie tego lub jakiegokolwiek innego dokumentu rzeczywistości nie zmieni. Jeżeli urzędnicy nie będą dotrzymywać słowa danego w strategii, dokument stanie się swoją karykaturą.

Opracowanie i przyjęcie strategii jest zatem tylko środkiem do celu – jakim jest budowa relacji między urzędnikami a podatnikami na fundamencie zaufania.

Dr hab. Hanna Filipczyk, członek Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego